Novità in tema di esecuzione forzata nei confronti della PA

Con la Legge n. 206 del 26 novembre 2021 il legislatore ha introdotto una serie di rilevanti modifiche al codice di procedura civile, intervenendo su molteplici disposizioni che regolano il processo civile, con il conclamato obiettivo di accrescerne l’efficacia e la speditezza, anche mediante la razionalizzazione dei procedimenti in materia di esecuzione forzata.
In tale contesto, la disciplina delle procedure esecutive è stata oggetto di importanti innovazioni, alcune di portata generale (si pensi, ad esempio, alla nuova formulazione dell’art. 543 c.p.c. in tema di pignoramento presso terzi); altre, invece, di carattere più particolare, il cui ambito di applicazione è circoscritto entro precisi limiti, oggettivi e soggettivi.
Si è, pertanto, colta l’occasione per fare il punto sulle principali novità in tema di esecuzione forzata nei confronti della Pubblica Amministrazione e per approfondire le peculiarità di questa tipologia di procedure esecutive alla luce del mutato quadro normativo.

Prima di procedere con la disamina delle modifiche normative che andranno maggiormente ad incidere sulle procedure esecutive da promuoversi nei confronti della PA, si rendono opportuni alcuni brevi cenni su quello che era lo stato dell’arte prima dell’entrata in vigore della L. 206/2021.

Preliminarmente, per il recupero coattivo del credito nei confronti della maggior parte degli enti pubblici, occorre senz’altro tener conto del disposto dell’art. 14, DL. n. 669/2019, secondo cui “le amministrazioni dello Stato, gli enti pubblici non economici e l’ente Agenzia delle entrate – Riscossione completano le procedure per l’esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali e dei lodi arbitrali aventi efficacia esecutiva e comportanti l’obbligo di pagamento di somme di danaro entro il termine di centoventi giorni dalla notificazione del titolo esecutivo. Prima di tale termine il creditore non può procedere ad esecuzione forzata né alla notifica di atto di precetto”. In altri termini, nei confronti di alcune Pubbliche Amministrazioni non è consentito dare inizio all’azione esecutiva prima che siano decorsi 120 giorni dalla notifica del titolo esecutivo, pena l’improcedibilità dell’azione stessa.

In secondo luogo, va sicuramente menzionato l’art. 1-bis, l. n. 720 del 1984, in virtù del quale i pignoramenti ed i sequestri, a carico di determinati enti ed organismi pubblici, “delle somme affluite nelle contabilità speciali intestate ai predetti enti ed organismi pubblici si eseguono (…) con atto notificato all’azienda o istituto cassiere o tesoriere dell’ente od organismo contro il quale si procede nonché al medesimo ente od organismo debitore”. A differenza di qualsiasi altro debitore, quindi, si potrà procedere esclusivamente nei confronti di un unico terzo pignorato, vale a dire l’istituto di credito che svolge il servizio di tesoreria nell’interesse dell’ente pubblico.

È, infine, importante richiamare l’art. 26-bis, comma 1 c.p.c. che, per quanto riguarda il foro relativo all’espropriazione forzata di crediti, nel testo precedentemente in vigore stabiliva che “quando il debitore è una delle pubbliche amministrazioni indicate dall’articolo 413, quinto comma, per l’espropriazione forzata di crediti è competente, salvo quanto disposto dalle leggi speciali, il giudice del luogo dove il terzo debitore ha la residenza, il domicilio, la dimora o la sede”.

La norma in questione, così come formulata, ha dato vita a non pochi problemi di interpretazione circa l’individuazione sia dei soggetti pubblici richiamati, sia del luogo di residenza/domicilio/dimora/sede del terzo pignorato.

Sotto il primo profilo, la giurisprudenza sembra ormai essersi assestata sul principio secondo cui “in tema di foro relativo all’espropriazione forzata di crediti, il rinvio che l’art. 26-bis, comma 1, c.p.c. fa all’art. 413, comma 5, dello stesso codice non concerne l’oggetto del credito per cui le PA sono debitrici (rapporti di lavoro alle loro dipendenze), bensì solo la qualità di esse e, dunque, la norma che a quegli effetti identifica tali Pubbliche Amministrazioni, che è l’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001” (Cass. 04/04/2018, n. 8172). Vale a dire “tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300”.

Per quanto riguarda, invece, il secondo profilo, sebbene in un primo momento fosse diffuso l’orientamento che affermava la competenza alternativa anche del giudice del luogo presso cui l’istituto tesoriere dell’ente ha la propria sede legale, si è recentemente assistito a una vera e propria inversione di tendenza, tale per cui “per il combinato disposto degli artt. 26-bis e 413 c.p.c., che assegna all’art. 1-bis della L. n. 720 del 1984, in quanto norma speciale, la portata di regola esclusiva d’individuazione della competenza per territorio, quest’ultima si radica in capo al giudice del luogo in cui il rapporto da dichiarare è localizzato poiché compiutamente gestito per il servizio di tesoreria a beneficio della debitrice esecutata” (Trib. Bergamo, 17/06/2020).

In definitiva, quindi, per le azioni esecutive da promuovere nei confronti delle sopra indicate Pubbliche Amministrazioni era competente, in via esclusiva, il giudice del luogo in cui opera la filiale o succursale o agenzia dell’istituto tesoriere, “perché è solo questa che, avendo in gestione il rapporto, è abilitata a compiere le operazioni che possono vincolate il relativo ammontare e dunque ad assumere la veste di terzo e a rendere la dichiarazione prescritta” (Cass. 04/04/2018, n. 8172).

Nel momento in cui iniziavano a delinearsi i sopracitati principi in tema di competenza territoriale, gli stessi sono stati, di fatto, radicalmente spazzati via dal recente intervento normativo posto in essere con la L. 206/2021.

In particolare, l’art. 1, comma 29, modificando l’art. 26-bis, comma 1 c.p.c., ha sostituito le parole: “il giudice del luogo dove il terzo debitore ha la residenza, il domicilio, la dimora o la sede” con le seguenti: “il giudice del luogo dove ha sede l’ufficio dell’Avvocatura dello Stato nel cui distretto il creditore ha la residenza, il domicilio, la dimora o la sede”.

Non più, quindi, il luogo presso cui in cui il rapporto da dichiarare è localizzato, bensì il luogo (sede dell’Avvocatura) di residenza, domicilio, dimora o sede del creditore.

La nuova disposizione, pertanto, va ad incidere direttamente sul foro dell’espropriazione di crediti nei confronti della PA, in conseguenza della scelta di accentrare a Roma, con funzioni di controllo della spesa pubblica, il servizio di tesoreria dello Stato e, contestualmente, di evitare la concentrazione presso il Tribunale di Roma di tutti i procedimenti di espropriazione forzata di crediti nei confronti degli enti pubblici.

Al contrario, se per le Amministrazioni dello Stato che – ex lege – si avvalgono abitualmente e obbligatoriamente dell’assistenza dell’Avvocatura la modifica in commento non implichi grandi stravolgimenti, lo stesso non può dirsi, ad esempio, per gli enti territoriali (Regioni, Province, Comuni, ecc..) che – non essendo obbligati per legge a domiciliarsi presso l’Avvocatura dello Stato e rivolgendosi solitamente ad avvocati locali – potrebbero incontrare difficoltà, anche dal punto di vista logistico, nel gestire numerose procedure promosse dinnanzi a molteplici Tribunali, a volte molto distanti dalla sede dell’Ente esecutato.

Ad ogni modo, malgrado non sia da escludere un nuovo dibattito giurisprudenziale circa l’esatta interpretazione della norma, si può evidenziare sin da ora che la nuova formulazione dell’art. 26-bis c.p.c. vanta sicuramente il pregio di fissare in modo più chiaro e preciso il criterio di determinazione del foro relativo all’espropriazione forzata di crediti nei confronti della PA, superando i dubbi interpretativi cui aveva dato adito la previgente formulazione.

Le modifiche normative introdotte dal legislatore rispetto allo specifico tema della competenza territoriale non esauriscono, tuttavia, il novero delle novità di cui occorre tener conto nell’ambito delle procedure esecutive in generale da promuoversi nei confronti della PA.

Muovendo, infatti, dal presupposto per cui l’unica forma di esecuzione esperibile verso gli enti pubblici è quella del pignoramento presso terzi – e, più precisamente, presso l’istituto tesoriere – il creditore procedente dovrà senz’altro prestare attenzione anche a un’altra importante innovazione, relativa alla disciplina generale della procedura esecutiva in questione.

L’art. 1, comma 32, L. 206/2021 è, infatti, intervenuto sul disposto dell’art. 543 c.p.c., aggiungendo dopo il quarto comma i seguenti: “Il creditore, entro la data dell’udienza di comparizione indicata nell’atto di pignoramento, notifica al debitore e al terzo l’avviso di avvenuta iscrizione a ruolo con indicazione del numero di ruolo della procedura e deposita l’avviso notificato nel fascicolo dell’esecuzione. La mancata notifica dell’avviso o il suo mancato deposito nel fascicolo dell’esecuzione determina l’inefficacia del pignoramento” e “Qualora il pignoramento sia eseguito nei confronti di più terzi, l’inefficacia si produce solo nei confronti dei terzi rispetto ai quali non è notificato o depositato l’avviso. In ogni caso, ove la notifica dell’avviso di cui al presente comma non sia effettuata, gli obblighi del debitore e del terzo cessano alla data dell’udienza indicata nell’atto di pignoramento”.

La legge di riforma interviene, dunque, su un tema che storicamente ha dato luogo a non pochi problemi applicativi, tra cui il rischio per il debitore esecutato di non ottenere l’immediato svincolo delle somme a causa della mancata comunicazione al terzo pignorato, da parte del creditore, in seguito alla sopravvenuta inefficacia del vincolo.

Da ultimo, va precisato che, nonostante la L. 206/2021 sia già pubblicata in Gazzetta Ufficiale sin dal 9 dicembre 2021 e, quindi, in vigore a far data dal 24 dicembre 2021, il relativo art. 1, comma 37 prevede espressamente che “Le disposizioni dei commi da 27 a 36 del presente articolo si applicano ai procedimenti instaurati a decorrere dal centottantesimo giorno successivo alla data di entrata in vigore della presente legge”.

Conseguentemente, anche le modifiche normative sopra esaminate troveranno applicazione con riguardo alle procedure esecutive presso terzi che verranno instaurate a far data dal 22 giugno 2022.